Почему программы развития Дальнего Востока не работают? (Комментарий к заседанию Правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока)

24 октября в Комсомольске-на-Амуре Председатель Правительства России Дмитрий Медведев открыто признал то, что, в общем-то, никогда не являлось секретом для всех кто имеет какое либо отношение к Дальнему Востоку – дальневосточная политика государства не приносит ожидаемого от неё эффекта, не решает задач развития этой территории. А между тем, речь идет не о наборе парадных деклараций и пустых обещаний напротив, последние шесть – семь лет были наполнены беспрецедентным в новейшей истории вниманием Москвы к этому региону, подкреплённым мега-проектами и финансовыми вложениями.

Простого и однозначного ответа на вопрос о причинах этой неудачи не существует, но мы можем приблизиться к пониманию проблемы и реалистичных путей её решения. Для этого требуется не так много: избавление от стереотипного и мифологизированного взгляда на современное положение Дальнего Востока и критическое осмысление новейшего исторического опыта.

Есть несколько устойчивых мифов, которые мешают рациональному пониманию происходящего.

Миф 1. Дальний Восток находиться в катастрофическом положении и его надо «спасать». Такой взгляд базируется, прежде всего, на отрицательной демографической динамике последних 20 лет и очевидном контрасте в развитии по сравнению с соседними государствами.

В реальности же демографические процессы сильно различались на севере и юге региона. Север малопригоден для жизни человека и массовый исход оттуда лишь с большой натяжкой можно считать негативным процессом. В южной же части, где сконцентрирована наибольшая доля населения, спад был не столь драматичным, особенно если учесть, что негативная демографическая динамика была характерна для страны в целом.

Что касается контраста в развитии региона сравнительно с соседями по АТР, то это вовсе не дальневосточная специфика, он проигрывает в этом отношении не более, чем подавляющее большинство других территорий России.

Живучесть этого мифа, а главное восприимчивость к нему со стороны всех уровней власти коренится, с одной стороны, в геополитических фобиях и амбициях Москвы, а с другой – в интересах региональной элиты, с переменным успехом использующей эти страхи для выбивания централизованных вложений.

Миф 2. Дальний Восток – бедный регион. В действительности, эта бедность относительна и зависит от того с чем сравнивать и как считать. Это странная бедность, при которой крупнейшие дальневосточные города занимают верхние строчки по уровню доходов и покупательной способности населения в рейтинге городов по версии журнала Forbes. А Владивосток, например, опережает Москву по количеству автомобилей на душу населения. Скорее, здесь можно говорить о низкой прозрачности доходов людей, особенно той их части, что прямо или косвенно участвует во внешнеторговой деятельности, связанной с лесом, рыбой и прочими природными ресурсами. Миф 2 тесно связан с Мифом 1 и подкрепляется тем фактом, что реальная бедность или реальное богатство жителей Дальнего Востока неизвестны.

Миф 3. Дальний Восток очень богатый регион, бедность которого создана «искусственно», неумелым руководством Москвы.
Говоря о богатстве Дальнего Востока, обычно имеют в виду его природно-ресурсный потенциал и близость к бурно развивающимся странам АТР. Действительно, в этом отношении территория кажется чрезвычайно богатой и перспективной. Досадной нелепостью выглядит то обстоятельство, что этот потенциал ещё не задействован в полной мере на процветание самого региона и всей страны. Однако, многое на свои места ставит география. Эти богатства рассеяны на территории составляющей 40% площади самой большой страны мира. При этом значительная часть пространства относится к зонам очень суровых природных и климатических условий. Добавив к этому слабо развитую инфраструктуру и малое население, мы видим, что богатство региона, во многом, лишь потенциальное.

Более того, этот миф затушевывает досадное, но оттого не менее реальное противоречие между интересами Дальнего Востока и России в целом. Наиболее яркий пример – ситуация с ввозом в Россию подержанных японских автомобилей. Это именно тот случай, когда жители региона в полной мере воспользовались географическим преимуществом близости к АТР. Став одним из наиболее активных направлений развития частного бизнеса, эта деятельность довольно быстро столкнулась с интересами государства, предпринявшего усилия для развития своей автомобильной промышленности. Вопреки расхожему мнению, вводя пошлины на ввоз подержанных иномарок Москва не защищала «АвтоВАЗ», а пыталась сохранить благоприятные условия для размещения автосборочных производств в России. Крупнейшие японские автомобильные компании –Toyota и Nissan построили свои производства в нашей стране, но не Дальнем Востоке, а в той её части, где сконцентрирован покупательский спрос. В общем когда мы представляем себе необозримые перспективы, которые несёт для России сотрудничество с Азиатско-Тихоокеанским регионом, мы нередко забываем, что нет особых оснований рассчитывать, что именно восточные территории станут главными получателями выгод от этого процесса.

Три вышеназванных мифа оказывают сильное искажающее воздействие на дальневосточную политику государства. Заряжая последнюю иррациональными страхами и негативной мотивацией – она более нацелена на преодоление реальных и мифологизированных угроз, чем на поиск нестандартных решений для достижения позитивных целей и нового качества развития региона. Отсюда происходит доминирование геополитических целей над экономическими расчётами, тяга к гигантомании, политическим и порой авантюрным проектам и прожектам. За очередной неудачей или отсутствием ожидаемого эффекта следует резкий спад внимания государства к данной территории.

Печать этих мифов несут на себе и программы развития Дальнего Востока, которые выступают как некие экстраординарные инструменты, которые в идеале должны позволить нейтрализовать угрозы, задействовать потенциал и преодолеть главные барьеры в развитии региона.

2. Что не получается и что получается в дальневосточной политике?
Программное развитие Дальнего Востока имеет двадцатишестилетнюю историю – в этот период вместилось три программы. Первая была утверждена в 1987 г., вторая в 1996 г., третья в 2013 г. Эти документы принимались в очень разных условиях, но их объединяет два фундаментальных сходства: все они нацелены на решение одних и тех же проблем и все они (а это, увы, уже можно сказать и о тихо списанной со счетов программе 2013 г.) оказались невыполнимыми в своих важнейших целях.

Здесь есть чисто объективные причины. Во-первых, гигантский масштаб территории и сложность задач, помноженные на ограниченность ресурсов государства. Во-вторых, действие структурных факторов – демографический спад, откат России на периферию мировой экономики с вытекающими отсюда ограничениями на привлечение финансовых ресурсов мира. Такие условия не оставляют иного выбора кроме как снижения амбиций и четкого выделения приоритетов. Но именно этого государство до сих пор не смогло сделать.

Все три Программы не являлись реалистичными экономическими документами, предполагая гигантские вложения без ясных перспектив отдачи. Более того, эти Программы никогда не выступали собственно «политикой Москвы», и даже не были результатом совместного поиска решений дальневосточных проблем, но большей частью были уступкой Центра претензиям региональных элит. Неудивительно, что главная и общепризнанная слабость дальневосточных программ – дефицит хорошо проработанных инвестиционных проектов.

Желание с помощью программ охватить всё и вся и в короткие сроки изменить вектор развития Дальнего Востока заранее сводит шансы на их реализацию к минимуму. Достижение программных целей оказывается в зависимости от решения проблем, многие из которых носят «внешний» по отношению к данному региону характер, являясь следствием системных сбоев в функционировании государства. В конце 1980-х гг. такой проблемой была низкая производительность труда, во второй половине 1990-х – инвестиционный климат, в 2013 г. – обе составляющих оказались одинаково актуальны. В таких условиях дальневосточная программа всякий раз заведомо больше чем дальневосточная и выходит далеко за рамки задач регионального развития. В то же время пространство её реализации резко ограничено этими системными проблемами государства.

Что мы получаем в итоге? В итоге мы теряем время. Промедление и упущение возможностей – одна из фундаментальных черт дальневосточной политики. Яркий пример тому мы можем найти на том же заседании Правительственной комиссии в Комсомольск-на-Амуре. По её итогам было официально заявлено о новой экспортоориентированной модели развития Дальнего Востока. Правда между тем состоит в том, что такая модель родом с 60 – 70-х гг. ХХ века и родилась она тогда, когда страна обладала куда большими сравнительными преимуществами и ресурсами для построения такой модели.

При этом нельзя сказать, что у государства на Дальнем Востоке не получается ничего. Не удается изменить общую картину, конкретные же проекты – с прописанными целями и твёрдо установленными сроками, напротив, удаются вполне. Примерами здесь выступают и нефтепровод Восточная Сибирь – Тихий Океан, и подготовка г. Владивостока к саммиту АТЭС 2012 г.

3.Траектория движения.
Какие шансы для Дальнего Востока просматриваются в этой ситуации? Прежде всего они состоят в отказе от стереотипов и в ориентации на возможное, а не на желаемое. Пошаговая стратегия, свободная от необоснованных амбиций, но нацеленная на то, чтобы каждый шаг расширял пространство возможного – вот та формула развития Дальнего Востока, которая выводится из анализа его новейшей истории.

Среди первых шагов можно предложить «инвентаризацию возможностей и ресурсов». Под этим понимается внимательный анализ тех позитивных процессов, которые уже происходят в регионе. Здесь есть примеры, когда предприниматели в наличных условиях и при всех издержках, сумели найти эффективные модели развития. Этот опыт надо изучать и по возможности тиражировать, а добившимся успеха помочь стать ещё сильнее. В качестве второго шага – максимально задействовать ресурс упорядочивания. Наведение порядка и рационализация (например: в сфере отведения земли для строительства или сельского хозяйства, в оптимизации территориальной структуры населения) сами по себе способны высвободить и направить на экономическое развитие колоссальные ресурсы. Третий шаг – работа над кардинальным улучшением имиджа региона, эту работу можно синхронизировать с программой по развитию туризма, культурных и гуманитарных проектов. Чётвертый шаг – максимальное использование такого ресурса как внимание Центра, но не для продвижения маниловщины, навеянной мифопоэтической геополитикой, а для поддержки конкретных проектов, наращивающих потенциал для дальнейшего развития.

Анатолий Савченко, к.и.н.